المرافق العامة
المبحث الأول : تعريف المرافق العامة : وهي مشروعات تنشئها الدولة بقصد تحقيق غرض من أغراض النفع العام ، ويكون الرأي الأعلى في إدارتها للسلطة العامة . المبحث الثاني : عناصر المرفق العام : أولاً : عنصر النفع العام : - يستهدف المرفق العام بصورة عامة تحقيق النفع العام عن طريق إشباع الحاجات العامة أو أداء الخدمات العامة ، سواء كانت هذه الحاجة أو الخدمة مادية كتوفير السلع التموينية والغاز والكهرباء والماء ، أو معنوية كالتعليم والصحة . ولا يعتبر المشروع مرفقاً عاماً مع ذلك ، إلا إذا كان النفع العام الذي يحققه من النوع الذي لا يحققه الأفراد على الوجه الأكمل مما يستلزم تدخل الحكومة . - أن يتم تسيير المرفق بأساليب القانون الإداري التي تتمتع الإدارة من
خلالها بامتيازات وحصانات لا يتمتع بها الأشخاص العاديون في المجتمع - لا يلزم لإعتبار المشروع مرفقاً عاماً أن تكون الخدمة التي يقدمها للناس مجانية ، إذ قد تفرض الحكومة في بعض الأحيان دفع رسوم معينة مقابل الانتفاع ببعض الخدمات كرسوم تسجيل ملكية عقار ، وذلك دعماً للسياسة العامة التي تنتهجها الدولة في توزيع الأعباء على الجمهور . - لا يجوز أن يكون الهدف الأساسي من انشاء المرفق تحقيق الربح . ثانياً : عنصر السلطة العامة : أي أن يكون للدولة الكلمة العليا في إنشائه وإدارته وإلغائه : 1- المرفق العام تنشئه الدولة : - سلطة إنشاء المرافق العامة تكون بقانون أو بناءً على قانون ، وهذا يعني قصر سلطة إنشاء المرفق العام على المشرع كأصل عام ، بحيث لا يسمح للسلطة الإدارية بممارسة هذا الحق إلا عند وجود نص دستوري أو نص
تشريعي يخولها بذلك . - تتمتع الهيئات المختصة بإنشاء المرافق العامة بسلطة تقديرية في هذا المجال ، فلا يجوز لأحد إجبارها أو مطالبتها قضائياً بإنشاء المرافق العامة ، غير أن القانون قد يلزم الأشخاص المعنوية المحلية ( كالمحافظات ) بإنشاء بعض المرافق العامة المحلية ، وفي هذه الحالة يحق لأصحاب المصلحة المطالبة بإقامة هذه المرافق تنفيذاً للقانون ، كما يجوز لهم الطعن في قرارات الإدارة في حالة الرفض . - تظهر إرادة السلطة العامة بإنشاء المرفق صراحة ، وقد لا يكون الأمر كذلك فيتعين البحث في إرادة المشرع ، وهل اتجهت إلى إنشاء مرفق عام أم مشروع عادي . وقد تظهر إرادة المشرع بإنشاء مرفق عام من خلال استعراض النصوص التي تحكم المشروع أو من خلال القرائن المحيطة كما في حالة الاحتكار ، أي احتكار الحكومة لنوع النشاط الذي أنشئ المشروع للقيام به .
2- المرفق العام تديره الدولة : - أي ضرورة اسناد أمر تشغيل وإدارة المرفق العام لأحدى السلطات أو الهيئات العامة سواء على المستوى المركزي أو اللامركزي . - وقد تنفرد السلطة العامة دون مشاركة من غيرها بعملية تشغيل المرفق العام . وقد يقوم نوع من التعاون مع غيرها في إدارته كما لو مثلت السلطة العامة بعدد من الأعضاء في مجلس إدارة المرفق . كما وقد تكتفي السلطة العامة بعمليتي الاشراف والرقابة على أعمال المرفق دون مشاركة حقيقية من جانبها ، كما لو عهدت الدولة إلى احدى الشركات بالعمل على تسيير المرفق من خلال ما يعرف بعقد الامتياز . 3- المرفق العام تلغيه الدولة : يجب أن يكون للسلطة العامة القول الفصل في إلغاء المرافق العامة ، إذا قدرت عدم الحاجة إليها وأصبحت عديمة الجدوى والفائدة . ويتم إلغاء المرافق العامة بذات الأداة التي أنشئت بها ، فإذا كان إنشاء المرفق بقانون فإن إلغاءه يتم أيضاً بقانون .
المبحث الثالث : أنواع المرافق العامة : المطلب الأول : المرافق العامة الإدارية : وهي المرافق التي تتولى نشاطاً نفعياً أو خدمياً لا يزاوله الأفراد عادة ، وتسمى بالمرافق العامة الإجبارية كمرفق الدفاع والبوليس والقضاء . وتخضع لأحكام القانون العام . المطلب الثاني : المرافق الاقتصادية : مشروعات تجارية أو صناعية تقوم بنشاط مماثل لنشاط الأفراد والجماعات الخاصة ، وتتوافر لها في الوقت ذاته جميع الصفات المميزة للمرافق العامة ، وتخضع لأحكام القانون العام والقانون الخاص معاً كل في نطاق محدد : أما خضوعها للقانون العام فلكونها تخضع للمبادئ الأساسية للمرافق العامة كمبدأ دوام سير المرفق العام . وأما خضوعها للقانون الخاص فيرجع إلى طبيعة نشاطها الاقتصادي فمثلاً أن العلاقة بين المرفق وعملائه والعقود التي يبرمها مع الموردين تخضع لأحكام القانون الخاص .
المطلب الثالث : المرافق المهنية أو النقابية : - وهي المرافق التي يكون موضوعها الإشراف والرقابة على نشاط مهنة معينة ، ويعهد بإدارتها إلى هيئات أو أعضاء منتخبين من أبناء هذه المهنة ، إذ يمنحون بعض حقوق وامتيازات القانون العام بهدف تنظيم المهنة ورعاية مصالح منتسبيها ، ومثالها نقابات الأطباء والمحامين والمهندسين . - أن كافة المسائل المتصلة بتنظيم المهنة تخضع لأحكام القانون العام كتحديد شروط الانتساب والعضوية والتأديب ، وما عدا ذلك من أعمال النقابة كإدارة أموالها وسعيها إلى تنميتها والمحافظة عليها ، وتقديم بعض الخدمات لأعضائها ، وتقرير بعض المعاشات لهم في حالات التقاعد ، وعلاقاتها مع عمالها القائمين على إدارة أموالها وعقودها مع الموردين والمتعهدين فتخضع لأحكام القانون الخاص .
المبحث الرابع : المبادئ التي تحكم سير المرافق العامة : المطلب الأول : مبدأ دوام سير المرافق العامة : أي يجب أن تمارس المرافق العامة وظائفها وأعمالها بشكل مستمر ومنتظم ودون انقطاع أو توقف أو تعطيل أو تأخير . ويترتب عليه العديد من النتائج وهي : 1- حظر وتجريم الإضراب 2- تنظيم استقالة الموظفين 3- نظرية الموظف الفعلي 4- تطبيق نظرية الظروف الطارئة في العقود الإدارية 5- حظر الحجز على أموال المرافق العامة . 1- حظر وتجريم الإضراب : يقصد بالإضراب توقف الموظفين أو امتناعهم عن القيام بعملهم بصفة مؤقتة ، والذي يستهدف المضربون منه تلبية مطالبهم المتعلقة بشروط العمل . فالإضراب إجراء خطير يشل حركة المرفق العام ، مما دفع المشرع في معظم الدول إلى تحريمه وتجريمه .
2- تنظيم استقالة الموظفين : يقصد بالاستقالة ترك الموظف لوظيفته وفقاً لرغبته أو إرادته ، فمن حق الموظف أن يطلب إنهاء خدمته باختياره ، إلا أن هذا الحق ليس مطلقاً وبدون قيود ، فلا بد من تنظيم الاستقالة بشكل لا يؤثر في سير المرافق العامة ويعطلها . وعليه للموظف حق تقديم الاستقالة ، دون الحق في ترك عمله الوظيفي إلا بقبول الإدارة ، ويكون ملزماً بالاستمرار في أداء عمله حتى تقبل استقالته . وقد أخذ المشرع بهذا الاتجاه إذ ألزم الموظف المستقيل بالاستمرار في الخدمة حتى ترد الإدارة على طلبه إيجاباً أو سلباً خلال شهر من تاريخ تقديم طلب الاستقالة ، وإذا ما ترك الموظف عمله قبل إبلاغه بقرار السلطة الإدارية يعتبر فاقداً لوظيفته ، ويحرم من كافة الحقوق الوظيفية . 3- نظرية الموظف الفعلي : يقصد بالموظف الفعلي هو الذي يباشر أعمال وظيفة عامة دون أن يصدر بتعيينه قرار إداري ، فهو موظف
واقعي تدفعه الظروف الاستثنائية إلى إدارة المرفق العام ، كما حدث في فرنسا خلال الحرب العالمية الثانية حيث قام بعض الأفراد الفرنسيين في إدارة بعض المرافق العامة في باريس بعد تخلي بعض الموظفين القانونيين عن أعمالهم خوفاً من الحرب . فقد أعتبر مجلس الدولة الفرنسي تصرفاتهم صحيحة وسليمة لضمان حسن سير المرفق العام . المطلب الثاني : مبدأ المساواة أمام المرافق العامة : يهدف مبدأ المساواة أمام المرافق العامة إلى اعتبار جميع المواطنين الراغبين في الانتفاع بخدمات المرافق العامة لهم الحق في هذا الانتفاع بشكل متساوي دون تمييز أو تفرقة ، متى توافرت فيهم الشروط المنصوص عليها في القانون أو النظام الذي يحكم المرافق العامة .
المطلب الثالث : مبدأ قابلية المرافق العامة للتعديل والتغيير : أي أن الإدارة تستطيع في أي وقت أن تتدخل لتعديل أو تغيير القواعد التي تحكم المرافق العامة لتحقيق المصلحة العامة ، ففي هذه الحالة يكون لها حق التعديل أو التغيير بطريقة أفضل لزيادة كفاءة إنتاج المرفق كحالة تعديل شروط الانتفاع أو زيادة المقابل لهذا الانتفاع ، دون الاعتراض عليه من قبل المنتفعين من خدمات المرفق ، بل وحتى من الموظفين العاملين في المرفق ، فليس للموظف أن يعترض على تعديل نظام الترقيات الذي عين عليه أثناء سريانه .
المبحث الخامس : طرق إدارة المرافق العامة الإدارية : وتشمل : الاستغلال الحكومي المباشر ، المؤسسات العامة ، امتياز المرافق العامة ، الاستغلال المختلط المطلب الأول : الاستغلال الحكومي المباشر : أي أن تتولى الدولة مباشرة بنفسها إدارة المرفق العام وتتحمل مسؤوليته ومخاطره المالية دون أن يتوسط بينها وبين المرفق هيئة مستقلة . ويمكن التمييز هنا بين المرافق العامة ذات الطابع القومي التي تديرها الدولة مباشرة بنفسها ، والمرافق العامة ذات الطابع المحلي التي تدار عادة باسلوب الامتياز أو الالتزام المطلب الثاني : المؤسسة العامة :وهو مرفق عام منح الشخصية المعنوية لكي يتمكن من إدارة شؤونه بنفسه مستقلاً عن السلطة المركزية ، وقد تكون هذه المؤسسات العامة إدارية أو اقتصادية أو مهنية .
المطلب الثالث : عقد امتياز المرافق العامة : وهو طريقة من طرق إدارة المرافق العامة ، يكلف شخص معنوي عام ( يسمى مانح الامتياز ) بمقتضى عقد ، أحد الأشخاص ( صاحب الامتياز ) بتسيير مرفق عام خلال مدة معينة على نفقته الخاصة لقاء منحه حق تقاضي مبالغ نقدية من المنتفعين . المطلب الرابع : الاستغلال المختلط : ويتعلق غالباً بالمرافق العامة الصناعية والتجارية ، وقد ابتكرت هذه الطريقة لايجاد نوع من التعاون بين الأشخاص العامة والخاصة يحقق مصالحهما معاً ، في حسن إدارة واستغلال المرفق وتحقيق الربح ، ويكون الاستغلال المختلط عن طريق شركات الاقتصاد المختلط صناعية كانت أم تجارية . ومثالها البنوك والمشروعات الاستثمارية في مجالات الإنشاء العقاري للبناء والزراعة .